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一、制度分析

我們以事件為例進(jìn)行制度分析：松花江水污染事件引發(fā)中國(guó)國(guó)家環(huán)保局局長(zhǎng)解振華同志辭職，在社會(huì)上引起巨大震動(dòng)，民眾普遍較好。輿論在贊譽(yù)政府對(duì)百姓高度負(fù)責(zé)、對(duì)失職官員毫不留情的同時(shí)，特別指出“這表明負(fù)責(zé)政府自省責(zé)任的決心”。這一事件預(yù)示了官員問責(zé)制和公共倫理制度化的趨勢(shì)，而這一趨勢(shì)展現(xiàn)了我國(guó)政治建設(shè)和公共管理制度建設(shè)的進(jìn)步，體現(xiàn)了政府從嚴(yán)治政、依法行政的決心，以及向公共倫理制度化邁進(jìn)的決心。

所謂公共倫理制度主要是指政府公共管理人員的倫理道德要通過制度資源和制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出來，以制度的形式來規(guī)范公共管理人員履行自己的職責(zé)。

公共倫理制度的倫理根基在于對(duì)公平正義的追尋，不僅僅是個(gè)體的正義追求，更是社會(huì)正義的著力追求。在歷史演進(jìn)的過程中人們行善，人們行善越來越趨于現(xiàn)實(shí)性，其中對(duì)正義的關(guān)注發(fā)揮了重要作用，由善到正義的變換，歸根結(jié)底是由生產(chǎn)力發(fā)展決定的，如果說善僅僅著眼于生產(chǎn)力層面，那么正義就著眼于生產(chǎn)關(guān)系層面。羅爾斯②認(rèn)為：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值，造成社會(huì)道德失范的原因主要不在于個(gè)人的品德修養(yǎng)，而是制度本身的正當(dāng)性發(fā)生了問題或引起社會(huì)成員的懷疑乃至否定?！币虼?，制度正義成為首當(dāng)其沖的價(jià)值需求，成為制度建設(shè)的第一要義。

制度倫理是一種同仁型倫理，以全體社會(huì)成員為評(píng)價(jià)對(duì)象和約束對(duì)象，具有廣泛性特征，而這與現(xiàn)代社會(huì)的民主化趨向相契合，制度倫理同時(shí)還具有底線倫理，普世倫理等特征，與立足于人的道德認(rèn)知、道德實(shí)踐不同，它將大家所認(rèn)可的倫理制度化，用他律而不是自律③、用外在的規(guī)范而不是靠?jī)?nèi)在的良知作為倫理運(yùn)作的驅(qū)動(dòng)力。道德規(guī)范具有很強(qiáng)的層次性，屬于典型的金字塔模型。道德規(guī)范越往上，能夠做到的人就越少，把著重點(diǎn)放在底層或尖層并不利于道德的實(shí)施。著重點(diǎn)放在底層，有利于道德的普遍性，卻不利于對(duì)社會(huì)價(jià)值的拔高;著重點(diǎn)在尖層，有利于道德的高尚性，卻無形中拒大部分人于門外。而制度倫理有效地克服了這種二元對(duì)立的思維模式，第一次做到了廣泛性和先進(jìn)性的有機(jī)結(jié)合。正如鄧小平同志在20世紀(jì)80年代初所說：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”這充分說明了制度建設(shè)的重要性和必要性，任何一個(gè)進(jìn)步、和諧的社會(huì)，都應(yīng)按照正義、公平、公正的價(jià)值尺度來構(gòu)建制度。

二、理論分析

任何一種新制度的提出背后都有某種理論為依據(jù)和基石。公共倫理制度建設(shè)是以英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng) 斯密的“經(jīng)濟(jì)人”假說為理論依據(jù)。即無論社會(huì)性質(zhì)和制度如何，制度建設(shè)的根本在于其社會(huì)是“人治”社會(huì)還是“法治”社會(huì)。“人治”社會(huì)從治理層面講，是以人為本的一種治理理念。主要是指國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人或領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)或政黨超越法律，具有決定或改變國(guó)家命運(yùn)的權(quán)威。而“法治”社會(huì)則是以法為本的一種治理理念。亞里士多德在《政治學(xué)》中指明了“法治”一詞的基本要義：“法治應(yīng)包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得好的法律。

人治社會(huì)的主要特征有：

1.政治權(quán)威神化。在人治政治中，國(guó)家最高統(tǒng)治者或權(quán)力的所有者具有至高無上的權(quán)威。目前在我國(guó)政治體制內(nèi)根深蒂固的官本位思想就是“人治”社會(huì)的典型表現(xiàn)之一。其核心理念是權(quán)力至上和等級(jí)分明。

2.法律權(quán)威弱化。在人治政治中，法律的價(jià)值在于統(tǒng)治者的需要，法律依附于權(quán)力，擁有絕對(duì)權(quán)力者可以凌駕于法律之上，對(duì)于權(quán)力的擁有者無法形成真正的約束力，容易出現(xiàn)政策法規(guī)朝令夕改，搖擺不定的惡劣后果。

3.約束機(jī)制軟化。在人治政治中，權(quán)力的擁有者被視為沒有個(gè)人利益，極富奉獻(xiàn)精神的道德楷模，處于道德金字塔的至高點(diǎn)，是民眾服從膜拜的對(duì)象。因此，對(duì)其約束機(jī)制主要是道德機(jī)制而非制度機(jī)制，而自律是道德的基礎(chǔ)，僅僅依靠自我反省、自我調(diào)整來約束權(quán)力所有者的行為，是無法保障社會(huì)的長(zhǎng)治久安的，同時(shí)它也是****滋生的重要原因。而“法治”主要以“法”為至高權(quán)威，依靠良好完備的法律來治理國(guó)家，把國(guó)家的長(zhǎng)治久安維系在國(guó)家法律和制度上?！胺ㄖ巍辈⒉慌懦忸I(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人的權(quán)威和作用，但認(rèn)為這種權(quán)威和作用必須置于法律之下。即法律面前人人平等。

法治社會(huì)的主要特征有：

1.政治權(quán)威俗化。法治社會(huì)是以民主政治為前提，是普通人的政治而非“權(quán)威”政治。在法治社會(huì)里，很難有將領(lǐng)導(dǎo)者神化的光環(huán)，因?yàn)闆]有人是完美的，沒有缺點(diǎn)的。人們更關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)者的實(shí)際政績(jī)，關(guān)注他能否增進(jìn)全民的福利和權(quán)益。

2.法律權(quán)威強(qiáng)化。在法治社會(huì)中，法律具有普遍約束力和至高無上的權(quán)威。法律至上意味著沒有任何人能凌駕于法律之上，社會(huì)秩序主要表現(xiàn)為法律秩序，社會(huì)生活的基本方面和主要的社會(huì)關(guān)系均納入法律規(guī)范的調(diào)整范疇。

3.權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化。在法治政治中，權(quán)力是由下至上，逐級(jí)授予的，權(quán)力所有者是由下至上選舉的，是在尊重每個(gè)公民生命權(quán)、自由權(quán)、平等權(quán)的基礎(chǔ)之上進(jìn)行的。自由公正的選舉制度使權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)有了嚴(yán)格的制度規(guī)范，使權(quán)力運(yùn)作變得更加有序、透明。權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)納入制度化軌道將使政治運(yùn)行變得平穩(wěn)有序，在社會(huì)治理中發(fā)揮了一定的穩(wěn)定作用，保證了社會(huì)的持久、有序發(fā)展，減少了人治政治中的任意性和多變性。至此權(quán)利本位替代了權(quán)力本位。

三、價(jià)值分析

(一)對(duì)非此即彼，二元對(duì)立式價(jià)值判斷思維的摒棄

食品安全、醫(yī)患關(guān)系、就業(yè)難、教育公平等涉及民生的方方面面的社會(huì)問題，需要我們做出一系列的價(jià)值分析和價(jià)值判斷。時(shí)政類問題的價(jià)值分析是有其自身視角和特征的。其核心標(biāo)準(zhǔn)是：客觀、公正、全面。即我們?cè)诜治龈鞣N社會(huì)問題的時(shí)候首先要兼顧不同階層、不同方面群眾的利益，要妥善處理各種利益關(guān)系。其中最重要的原則就是大多數(shù)人的利益是最重要的，是最具有決定性因素的，我們要自覺站在人民群眾的立場(chǎng)上進(jìn)行判斷和選擇，善于從多角度權(quán)衡利弊，從而保證價(jià)值判斷和價(jià)值選擇的客觀、全面和公正。如在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)這個(gè)大議題下，如何保證城市和農(nóng)村;市民和農(nóng)民等各方利益。如農(nóng)轉(zhuǎn)非的戶籍制度改革、農(nóng)村農(nóng)耕土地轉(zhuǎn)換成城鎮(zhèn)工業(yè)用地或城鄉(xiāng)住宅土地而引發(fā)的土地轉(zhuǎn)換問題，在不斷推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)何以保證最廣大的農(nóng)民的利益?無論是從大處著手還是從小處著眼，我們都要進(jìn)行深入細(xì)致的分析和論證。時(shí)政問題決不是單純地依靠對(duì)與錯(cuò)，是與非，支持與反對(duì)來做價(jià)值分析和價(jià)值判斷的。它需要我們突破這種非此即彼的二元對(duì)立式的思維模式，建立全方位、多角度、多元化的價(jià)值判斷。

(二)堅(jiān)持效率與公平同時(shí)兼顧，無法兼顧的情況下優(yōu)先公平

法的價(jià)值目標(biāo)從來就有公平與效率等不同主張與偏好，但正義卻是這些價(jià)值目標(biāo)的歸宿，所謂對(duì)正義的爭(zhēng)論大部分都在于對(duì)公平與效率的取舍和排序上，即應(yīng)為公平優(yōu)先還是效率優(yōu)先，農(nóng)村土地物權(quán)制度問題也不例外。而在羅爾斯的正義理論中，公平實(shí)質(zhì)上就是正義在更為普遍意義上的代名詞④，而美國(guó)另一學(xué)者波斯納也明確指出：“正義，第二種涵義-也許是最普遍的涵義-是效率。”⑤效率必定是正義的第二種涵義，從邏輯上講，第二種的重要性及優(yōu)先性當(dāng)讓位于第一。據(jù)此在理論上我們可以認(rèn)為對(duì)于我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)制度問題，應(yīng)該以公平價(jià)值優(yōu)先于效率價(jià)值。

針對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地物權(quán)問題，只有尋求價(jià)值判斷方法的引入與適用，才可能對(duì)當(dāng)前的制度悖論和規(guī)范失調(diào)做出解釋。我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地物權(quán)制度的價(jià)值判斷是，在“公平”價(jià)值目標(biāo)優(yōu)先于“效率”價(jià)值目標(biāo)的價(jià)值排序下，通過利益權(quán)衡，對(duì)制度中相互沖突的利益關(guān)系做出“既有人口的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該與新增人口的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平等”、“死者的經(jīng)營(yíng)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該次位于生者的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”以及“男子的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)該與婦女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)平等”的利益排序。將這個(gè)價(jià)值判斷結(jié)論引入對(duì)現(xiàn)行實(shí)體規(guī)范的檢驗(yàn)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村承包地“不得調(diào)整”的制度安排具有不恰當(dāng)性，進(jìn)而可以得出在“強(qiáng)式意義上的平等對(duì)待”規(guī)則下，農(nóng)村承包地應(yīng)當(dāng)“適時(shí)調(diào)整”的結(jié)論，以因應(yīng)農(nóng)民主體“平等”的重要原則，實(shí)現(xiàn)“公平”的正義之結(jié)論。

從當(dāng)前學(xué)界喧囂塵上的對(duì)于“穩(wěn)定農(nóng)民地權(quán)”的近乎形而上的追捧，以及以“促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)”為中心的對(duì)農(nóng)村土地生產(chǎn)“效率”的張揚(yáng)來看，并無法解析“權(quán)利主體虛位”等農(nóng)村土地物權(quán)制度中存在的種種悖論，也無助于消弭當(dāng)前制度規(guī)范導(dǎo)致的如“新增人口無地問題”被忽視的隱患。農(nóng)村土地物權(quán)制度需要方法論意義上“法律解釋”的夯實(shí)⑥，而“法律解釋是含有價(jià)值判斷的實(shí)踐”。因此必須首先對(duì)農(nóng)村土地物權(quán)制度做出價(jià)值判斷。即按照法律的價(jià)值目標(biāo)對(duì)法律關(guān)系中各種沖突的利益進(jìn)行排序和取舍⑦。要想獲得正確的價(jià)值判斷，就必須首先正確認(rèn)識(shí)在適用該法規(guī)的社會(huì)關(guān)系中，對(duì)立著何種利益，取舍何種價(jià)值，并以此為依據(jù)做出決斷。對(duì)于農(nóng)村土地物權(quán)制度問題，要理清各方利益關(guān)系，并確定制度所追求的價(jià)值目標(biāo)從而進(jìn)行價(jià)值分析和價(jià)值判斷。在做價(jià)值分析的同時(shí)也就得出了價(jià)值判斷，二者是統(tǒng)一過程中的不同向度，這就是價(jià)值分析的完整過程。

時(shí)政類問題主要特點(diǎn)在于將幾個(gè)看似孤立甚至矛盾的觀點(diǎn)，相互疊加和統(tǒng)一起來，而這恰恰就是對(duì)整個(gè)現(xiàn)象或政策的全面、完整、理性且相對(duì)客觀的認(rèn)識(shí)。究其根本，對(duì)相同問題的不同見解只是基于不同立場(chǎng)所致，并沒有絕對(duì)的對(duì)錯(cuò)之分。某些看似矛盾、對(duì)立的現(xiàn)象恰恰蘊(yùn)含了其內(nèi)在的聯(lián)系性、統(tǒng)一性，體現(xiàn)了出社會(huì)問題的多面性和復(fù)雜性。因此，從不同層面對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行全方位的解讀更利于我們對(duì)問題本質(zhì)的透徹了解。綜合分析力恰恰展示的是事物發(fā)展分中有合，合中有分的動(dòng)態(tài)發(fā)展過程。

總之，時(shí)政類問題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、法制等方方面面，范圍廣、角度深，要展示我們對(duì)社會(huì)問題和公共政策的分析力和決策力，不防從制度、理論、價(jià)值三個(gè)層面對(duì)社會(huì)現(xiàn)象或公共政策進(jìn)行深入透徹的剖析和解讀。

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