■DRC調(diào)查

云南民族貧困地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)模式調(diào)查

“十一五”以來，云南省大力實(shí)施農(nóng)村公路“通達(dá)工程”和“通暢工程”，取得了明顯進(jìn)展。國務(wù)院發(fā)展研究中心“云南省‘三農(nóng)’發(fā)展政策”調(diào)研組赴云南省實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于歷史欠賬較多，自然條件惡劣，云南民族貧困地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)仍然很重，養(yǎng)護(hù)和管理還存在不少問題。建議進(jìn)一步強(qiáng)化政府作為農(nóng)村公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)主體的地位和作用，加大對(duì)民族貧困地區(qū)農(nóng)村公路建設(shè)支持力度，為農(nóng)民提供通暢的交通保障條件。

■金三林

云南經(jīng)驗(yàn)

農(nóng)村公路是保障農(nóng)民生產(chǎn)生活的基本條件，是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性設(shè)施，在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要的支撐作用。“十一五”以來，云南省大力實(shí)施農(nóng)村公路“通達(dá)工程”和“通暢工程”，到2010年底，全省13960個(gè)建制村有13681個(gè)通公路，通達(dá)率為98％，比2005年提高了48個(gè)百分點(diǎn)；全省1342個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1210個(gè)通了瀝青水泥路，通暢率達(dá)到90．2％，比2005年提高了43個(gè)百分點(diǎn)。

云南省政府出臺(tái)了 《云南省政府關(guān)于進(jìn)一步加快農(nóng)村公路建設(shè)的若干意見》，各級(jí)政府都成立了農(nóng)村公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，從資金保障、公路養(yǎng)護(hù)、工程管理等方面推進(jìn)農(nóng)村公路建設(shè)。

為破解農(nóng)村公路建設(shè)資金難題，云南堅(jiān)持“中央和省給補(bǔ)助、地方自籌、多方籌資”的原則，建立政府投資為主、農(nóng)村社區(qū)為輔、社會(huì)各界共同參與的多渠道籌資機(jī)制。省級(jí)財(cái)政每年安排4億元資金用于農(nóng)村公路建設(shè)，各州市縣也積極配套相應(yīng)資金，一些地方也通過整合使用不同渠道資金、合理分配政府補(bǔ)助資金、積極爭取各方投資等方式積極探索拓寬籌融資渠道。

大理州從部門協(xié)調(diào)入手，將交通部門建設(shè)計(jì)劃與相關(guān)部門資金項(xiàng)目實(shí)行對(duì)接，采取“管理渠道不亂、資金性質(zhì)不變、集中捆綁使用、部門各記其功”的辦法實(shí)施整合。昆明市根據(jù)各縣（市）區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，制定了不同的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)達(dá)縣區(qū)，市下達(dá)的建設(shè)任務(wù)不給補(bǔ)助；對(duì)欠發(fā)達(dá)的縣區(qū)，市級(jí)補(bǔ)助資金70％；對(duì)貧困地區(qū)，市級(jí)補(bǔ)助資金85％。通過這些措施，全省“十一五”累計(jì)完成農(nóng)村公路投資超過400億元，是“十五”時(shí)期的11倍。

三分靠建設(shè)，七分靠養(yǎng)護(hù)。云南省從健全體制入手，因地制宜探索養(yǎng)護(hù)模式，努力使農(nóng)村公路有機(jī)構(gòu)管，有人養(yǎng)，有錢養(yǎng)。2007年出臺(tái)的 《云南省農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》，確立了“縣為主體、分級(jí)管理”的農(nóng)村公路管理模式。省交通主管部門做好指導(dǎo)、幫助、督促、服務(wù)，籌措并安排省級(jí)養(yǎng)護(hù)工程補(bǔ)助資金；州市成立地方公路管理處 （公路局），縣級(jí)成立地方公路管理段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立交通運(yùn)輸管理所，部分建制村設(shè)置公路養(yǎng)護(hù)管理協(xié)管員。到2010年年底，全省所有州市和縣（市、區(qū)）以及94．3％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)。

省財(cái)政按統(tǒng)計(jì)年報(bào)所列養(yǎng)護(hù)里程全額安排省級(jí)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金，一些州、縣政府也統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)政預(yù)算，安排必要的財(cái)政資金用于農(nóng)村公路的正常養(yǎng)護(hù)。2007年至2010年，省級(jí)投入農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助資金達(dá)20多億元，帶動(dòng)地方各級(jí)政府農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)投入20多億元。

臨滄市還探索出了“政府主導(dǎo)，村‘兩委’發(fā)動(dòng)，全民參與”的養(yǎng)護(hù)模式，鄉(xiāng)道管理養(yǎng)護(hù)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)，具體由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村公路管理所負(fù)責(zé)組織實(shí)施，由公路沿線村“兩委”推薦能吃苦、有責(zé)任心的人負(fù)責(zé)日常養(yǎng)護(hù)，同時(shí)將公路養(yǎng)護(hù)責(zé)任按行政區(qū)域分解到沿線村民委員會(huì)或村民小組，每年在農(nóng)歷八月十五和春節(jié)前后發(fā)動(dòng)不少于二次的群眾義務(wù)護(hù)路活動(dòng)，對(duì)所轄公路進(jìn)行集體養(yǎng)護(hù)。

在農(nóng)村公路大發(fā)展時(shí)期，保障質(zhì)量尤為關(guān)鍵。云南省先后制定了《云南省農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量管理辦法》、《云南省農(nóng)村公路建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督辦法》等一系列規(guī)范性文件，并嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制。還建立了“政府監(jiān)督、專業(yè)抽檢、群眾參與、施工自檢”的質(zhì)量保證和監(jiān)管體系，層層簽訂責(zé)任書，責(zé)任落實(shí)到人。政府還安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，對(duì)全省農(nóng)村公路質(zhì)量監(jiān)督和監(jiān)理人員進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)合格后持證上崗。

困難與問題并存

盡管云南省農(nóng)村公路建設(shè)得到了較快發(fā)展，但由于歷史欠賬較多，自然條件惡劣，農(nóng)村公路建設(shè)任務(wù)仍然較重，公路管理和養(yǎng)護(hù)還存在不少問題。

雖然到2010年年底云南省實(shí)現(xiàn)了90．2％的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通暢和98％的建制村通達(dá)，但仍有132個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)6300公里通鄉(xiāng)油路和279個(gè)村4500公里通達(dá)工程需要建設(shè)。而且云南省農(nóng)村公路普遍存在“兩低一弱”問題，即公路等級(jí)低，路面鋪裝率低，抗災(zāi)能力弱。高等級(jí)公路僅占總里程的0．52％，四級(jí)和等外公路占總里程的 98％（其中等外公路占37．6％），未鋪裝路面里程占總里程的89．3％。此外，農(nóng)村公路通達(dá)深度和通暢程度還很低。建制村通達(dá)率雖然較高但通暢率還很低，僅為23．8％。

并且，云南省民族貧困地區(qū)農(nóng)村公路實(shí)際建設(shè)成本大大高于國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由于大部分州縣鄉(xiāng)財(cái)力弱，配套資金跟不上，資金缺口大已成為農(nóng)村公路建設(shè)的主要障礙。據(jù)云南省交通主管部門測(cè)算，目前通鄉(xiāng)油路實(shí)際平均造價(jià)每公里最少需80萬元，重載交通路段每公里超過120萬元，大大超過每公里60萬的國家補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。而且，隨著材料價(jià)格及人工費(fèi)的不斷上漲，以及建設(shè)項(xiàng)目向偏遠(yuǎn)地區(qū)的不斷推進(jìn)，實(shí)際建設(shè)成本還會(huì)繼續(xù)上升。

農(nóng)村公路建設(shè)屬地方事權(quán)，中央僅安排補(bǔ)助性資金，大量建設(shè)資金需要地方各級(jí)政府配套安排。云南省民族貧困地區(qū)地方政府基本靠轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)，縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍無法從一般預(yù)算中專門安排農(nóng)村公路建設(shè)資金，在實(shí)施成品油稅費(fèi)改革、取消養(yǎng)路費(fèi)和政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)、規(guī)范地方政府融資平臺(tái)等政策后，交通部門利用交通規(guī)費(fèi)質(zhì)押貸款，以及利用政府還貸收費(fèi)公路統(tǒng)貸統(tǒng)還等籌集資金的融資方式出現(xiàn)新情況，地方政府資金配套能力下降。為了修路，有些村欠下了工程款，新增了村級(jí)債務(wù)。而且由于中央部門按照計(jì)劃管理的方式對(duì)于農(nóng)村公路建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行層層審批，使得資金下達(dá)周期長。2009年通鄉(xiāng)油路和“通達(dá)工程”資金到11月份才由財(cái)政部撥付到云南省級(jí)財(cái)政，12月初才撥付到項(xiàng)目單位。

“重建輕養(yǎng)”是我國農(nóng)村公路存在的普遍性問題。村道公路沒有列入《中華人民共和國公路法》的范疇，也就沒有了建設(shè)、養(yǎng)護(hù)職責(zé)的法律設(shè)定。2005年出臺(tái)的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》規(guī)定，縣級(jí)人民政府是本地區(qū)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的責(zé)任主體，其交通主管部門具體負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)工作，但目前全國范圍還沒有建立起規(guī)范有效的管養(yǎng)體制和運(yùn)行機(jī)制，農(nóng)村公路、特別是村級(jí)公路的養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體還不明確。根據(jù) 《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)資金主要由汽車、拖拉機(jī)和摩托車養(yǎng)路費(fèi)補(bǔ)助以及各級(jí)人民政府財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金構(gòu)成，但2009年國家實(shí)施成品油價(jià)稅改革后，取消了公路養(yǎng)路費(fèi)，用成品油消費(fèi)稅等新增稅收替代養(yǎng)路費(fèi)等收費(fèi)。由于新增稅收用于農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法還未明確，對(duì)養(yǎng)護(hù)資金來源產(chǎn)生重要影響。

工程管理和路政管理水平較低，是制約民族貧困地區(qū)農(nóng)村公路發(fā)展的另一個(gè)重要因素。與干線公路相比，農(nóng)村公路施工單位資質(zhì)普遍較低，工程技術(shù)力量薄弱，試驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備及人員缺乏；工程監(jiān)理不到位，基層管理部門質(zhì)量管理人員也不足，客觀上影響了工程建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量。同時(shí)，農(nóng)村公路上超載超限運(yùn)輸車輛隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展迅速增加；另一方面，基層路政管理機(jī)構(gòu)的人員、經(jīng)費(fèi)、裝備配備不足，農(nóng)村公路產(chǎn)權(quán)手續(xù)不完善，侵占損壞農(nóng)村公路路產(chǎn)路權(quán)問題突出。